Με τον «Καλλικράτη» η χώρα αποφάσισε να εγκαταλείψει την ύπαιθρο υπέρ της συγκέντρωσης των πάντων σε λίγα κέντρα, με αποτέλεσμα να διακοπεί η αναπτυξιακή συνέχεια πολλών περιοχών και να τερματιστούν η τοπική ταυτότητα, η παράδοση και η συνοχή
Εάν αντιλαμβάνεται κανείς την Τοπική Αυτοδιοίκηση όχι με όρους αποκλειστικά διοικητικούς, αλλά ως φορέα τοπικής ανάπτυξης, τότε το ζήτημα του χωροταξικού σχεδιασμού των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) είναι ιδιαίτερα κρίσιμο. Την κρισιμότητα όμως αυτή δεν έλαβε υπόψη η μεταρρύθμιση του «Καλλικράτη», κατά την οποία συρρίκνωσε τις αυτοδιοικητικές δομές σε 325.
- Γράφει ο Ιωάννης Σκουμπούρης*
Πριν από την 1/1/1999 υπήρχαν 5.775 ΟΤΑ πρώτου βαθμού (δήμοι και κοινότητες). Με το σχέδιο «Καποδίστριας» (Ν. 2539/1997, ισχύς από 1/1/1999) οι συνενώσεις οδήγησαν σε συνολικά 1.034 ΟΤΑ πρώτου βαθμού.
Στόχος ήταν η συνένωση μικρών κοινοτήτων σε ευρύτερους δήμους για ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας και εξασφάλιση ενός μεγέθους ικανού να λειτουργήσει με όρους τοπικής ανάπτυξης. Με την έννοια αυτή η μεταρρύθμιση «Καποδίστριας» είχε έναν σαφή αναπτυξιακό προσανατολισμό. Με το σχέδιο «Καλλικράτης» (Ν. 3852/2010) υπήρξε μία ριζική μείωση των 1.034 δήμων και κοινοτήτων σε 325 δήμους. Μείωση δηλαδή κατά 709 αυτοδιοικητικές δομές. Παράλληλα καταργήθηκαν οι κοινότητες ως αυτοτελείς ΟΤΑ και θεσπίστηκαν δημοτικές ενότητες και τοπικές/δημοτικές κοινότητες ως υποδιαιρέσεις.
Ο «Καλλικράτης», σε αντίθεση με τον «Καποδίστρια», υπήρξε απότοκος της μεγάλης ανάγκης στην οποία βρέθηκε η χώρα να μειώσει τις δαπάνες του κράτους με εξορθολογισμό της διοίκησης και μείωση κόστους. Το νομοσχέδιο του «Καλλικράτη» κατατέθηκε τον Μάιο 2010, λίγες ημέρες μετά την υπογραφή του 1ου Μνημονίου, και προβλήθηκε ως βασικό εργαλείο εφαρμογής των δεσμεύσεων του Μνημονίου: «Η Διοικητική Μεταρρύθμιση της χώρας αποτελεί προϋπόθεση δημοσιονομικής σταθερότητας και αποτελεσματικότητας της διακυβέρνησης» (σχετ. Εκθεση Ευρωπαϊκής Επιτροπής 2010).
Συνολικά αποτελέσματα για την Αυτοδιοίκηση (2010-2014)
■ Περιορισμός επενδυτικών δαπανών (κυρίως ΣΑΤΑ)
■ Ενίσχυση της δημοσιονομικής πειθαρχίας, αλλά υποχώρηση της τοπικής αυτονομίας.
Συνεπώς, ο «Καλλικράτης» υπήρξε κυρίως ένα πρόγραμμα μείωσης δαπανών, αποστέρησης πόρων από την Τοπική Αυτοδιοίκηση, υποταγμένο στις υποχρεώσεις της χώρας έναντι των δανειστών, συνυφασμένο με τη ρευστή πολιτική κατάσταση της περιόδου και όχι ένα πρόγραμμα που σκοπό είχε να αναπτύξει τη χώρα. Αυτή ήταν και η μεγάλη του διαφορά από τον «Καποδίστρια». Η μη αναπτυξιακή του λογική. Η δημοσιονομική συγκρότησή του. Οι 709 λιγότερες αυτοδιοικητικές δομές, τα λιγότερα δημαρχεία και οι αντίστοιχες δαπάνες τους, τα λιγότερα διοικητικά συμβούλια κ.λπ.
Φυσικά δεν υπήρξε κάποια μελέτη που να οδηγεί με κάποια κριτήρια στη συνένωση των παλαιών δήμων και τη δημιουργία των νέων. Ετσι ορεινές και μειονεκτικές περιοχές, ημιπεδινές κ.λπ. (με αντίστοιχα προβλήματα) συνενώθηκαν με παραλιακές, καταδικαζόμενες έτσι σε πλήρη μαρασμό, καθώς το κέντρο βάρους μεταφέρθηκε στις νέες έδρες των ΟΤΑ. Με τον «Καλλικράτη» ουσιαστικά η χώρα αποφάσισε να εγκαταλείψει την ύπαιθρο και ό,τι σημαίνει αυτό, υπέρ της συγκέντρωσης των πάντων σε λίγα (για το μέγεθος και χαρακτηριστικά της χώρας) κέντρα. Η παραμονή στις παλιές κοινότητες καθίσταται ουσιαστικά απαγορευτική, καθώς μετατρέπονται σταδιακά σε μουσειακό είδος, που θα επισκεπτόμαστε έμπλεοι συγκινήσεων.
Με την υπάρχουσα δομή του «Καλλικράτη» διακόπηκε η αναπτυξιακή συνέχεια περιοχών, τεμαχίστηκαν η τοπική ταυτότητα, η παράδοση και η συνοχή που υπήρχε ιστορικά γύρω από κέντρα που δημιουργήθηκαν σιγά σιγά από ανάγκες του ιστορικού χρόνου. Παράλληλα, από τους περίπου 700 «Καποδιστριακούς ΟΤΑ», που καταργήθηκαν, αφαιρέθηκε ο πιο σπουδαίος αναπτυξιακός πόρος, που ήταν οι άνθρωποι γύρω από το διοικητικό κέντρο του δήμου (δημοτικά συμβούλια, απόδημοι σε μεγάλα αστικά κέντρα κ.λπ.), που δεν έχουν πια αναφορά στο ιστορικό κέντρο τους.
Με την έννοια αυτή, ο «Καλλικράτης» συνεισέφερε σημαντικά στην ερήμωση της υπαίθρου της χώρας και την εντατικοποίηση της αστυφιλίας. Συνεπώς, το χωροταξικό είναι ένα ανοικτό ζήτημα από την αναπτυξιακή του σκοπιά. Σύμφωνα με υπολογισμούς του γράφοντος και έχοντας πλήρη εικόνα των μεταρρυθμίσεων στην Αυτοδιοίκηση, η χώρα χρειάζεται έναν αριθμό ΟΤΑ περίπου διπλάσιους από τους σημερινούς, με αναπτυξιακό προσανατολισμό και ο οποίος θα πρέπει να προκύψει από μία μελέτη για την αναπτυξιακή συγκρότηση της χώρας.
Οφείλουμε να δημιουργήσουμε μία σύγχρονη δομή και συγκρότηση για τις πόλεις και τα χωριά μας, αλλάζοντας ριζικά το υπάρχον ασφυκτικό πλαίσιο, που υπήρξε απότοκος της πρώτης περιόδου των Μνημονίων και υπηρέτησε την οριζόντια λογική των λιγότερων δαπανών, άρα και λιγότερων ΟΤΑ, που όμως λειτούργησε ως ένα αντιαναπτυξιακός μηχανισμός αποκοπής περιοχών από τα πραγματικά τους, ιστορικά διαμορφωμένα, κέντρα, δεσμούς και παραδόσεις.
Παράλληλα οφείλουμε να προχωρήσουμε και σε μία πραγματική αποκέντρωση στη χώρα. Η αποκέντρωση του κεντρικού κράτους παραμένει εν πολλοίς ένα ζητούμενο. Ανασυγκρότηση και νέος ρόλος στην Αυτοδιοίκηση Α’ και Β’ βαθμού με πραγματική αποκέντρωση πόρων και αρμοδιοτήτων. Στη χώρα μας το κεντρικό κράτος, βασικός ιμάντας αναπαραγωγής της εξουσίας, δεν έχει προχωρήσει στο ιστορικό βήμα της ουσιαστικής αποκέντρωσης τοπικών αρμοδιοτήτων και πόρων, ενώ το Σύνταγμα της χώρας προτάσσει την οργάνωση του κράτους κατά τρόπο αποκεντρωτικό.
Συνεπώς, ένα πρόγραμμα αποκέντρωσης αποτελεί μία ρηξικέλευθη και απαραίτητη αναπτυξιακή και κυρίως πολιτική επιλογή. Το «τοπικό» οφείλει να αποτελέσει αντικείμενο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Οφείλουμε να δημιουργήσουμε έναν σύγχρονο θεσμικό χάρτη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και να απελευθερώσουμε/ενεργοποιήσουμε κρίσιμες δυνάμεις των τοπικών κοινωνιών.
* πρώην διευθυντικό στέλεχος της ΕΕΤΑΑ, τ. διευθύνων σύμβουλος του ΟΑΣΑ