Η ουσία του προβλήματος στην Ελλάδα είναι η σχεδόν μηδενική φορολογική αυτονομία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ)
Η συζήτηση για την αποκέντρωση του ελληνικού κράτους δεν είναι μια απλή τεχνοκρατική ανησυχία. Αποτελεί τον κεντρικό πυρήνα για τη δημοκρατική, οικονομική και θεσμική αναβάθμιση της χώρας, σηματοδοτώντας μια πραγματική αλλαγή πολιτικού υποδείγματος.
- Γράφει ο Ιωάννης Σκουμπούρης*
Στην Ελλάδα, παρά τη συνταγματική πρόβλεψη για ισχυρή Τοπική Αυτοδιοίκηση (Τ.Α.), το κεντρικό κράτος διατηρεί ένα συντριπτικά μεγάλο μέρος των διοικητικών, οικονομικών και πολιτικών λειτουργιών.
Το αποτέλεσμα; Ενα ογκώδες, υπερσυγκεντρωτικό κράτος, το οποίο λειτουργεί συχνά ως αναδιανεμητικός μηχανισμός υπέρ των οικονομικών ολιγαρχιών, παρά υπέρ της ισόρροπης ανάπτυξης. Απότοκος αυτού του μοντέλου είναι η τερατώδης αστυφιλία, η εγκατάλειψη του μεγαλύτερου τμήματος της χώρας και ο «συνωστισμός» όλου του παραγωγικού δυναμικού στο κέντρο, σε αυτό που ορθά αποκαλούμε αθηναϊκό κράτος. Το μοντέλο αυτό στηρίζεται στην πρωτοφανή υποβάθμιση του θεσμού της Τ.Α.
Στην Ευρώπη
Η υιοθέτηση ενός πραγματικά αποκεντρωμένου μοντέλου απαιτεί ριζική επανεξέταση των αρμοδιοτήτων, της διανομής πόρων, της θεσμικής ισχύος και της λογοδοσίας. Για να αντιληφθούμε το μέγεθος της πρόκλησης, αρκεί να συγκρίνουμε την Ελλάδα με τις άλλες χώρες της Ε.Ε. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η τάση προς μεγαλύτερη αποκέντρωση (διοικητική, δημοσιονομική, πολιτική) αποτελεί μια «αθόρυβη επανάσταση» δεκαετιών.
Ο ΟΟΣΑ και η Επιτροπή Περιφερειών της Ε.Ε. παρέχουν δείκτες που αποτυπώνουν το σχετικό βάρος των επιπέδων αυτοδιοίκησης, όπως:
■ Δείκτες Regional/Local Authority Index (RAI/LAI): Αναλύουν τη θεσμική και διοικητική εξουσία της αυτοδιοίκησης.
Σε γενικές γραμμές, η ευρωπαϊκή εμπειρία δείχνει ότι η αύξηση της τοπικής/περιφερειακής εξουσίας -τόσο σε οικονομικούς πόρους όσο και σε αποφασιστική αρμοδιότητα- συνδέεται με καλύτερη απόδοση, μικρότερες περιφερειακές ανισότητες και μεγαλύτερη δημοκρατική λογοδοσία.
Δείκτες
Η Ελλάδα σήμερα διακρίνεται για μια υπερσυγκεντρωτική δομή κρατικής εξουσίας. Παρά την ύπαρξη 13 περιφερειών και 332 δήμων, οι αρμοδιότητες του κεντρικού κράτους παραμένουν σαφώς υπερεκτεταμένες. Χαρακτηριστική είναι η εικόνα που προκύπτει από τους Συγκριτικούς Δείκτες Αποκέντρωσης, στους οποίους η Ελλάδα βρίσκεται στην τελευταία θέση μεταξύ των χωρών της Ε.Ε. (Βλέπε πίνακα). Οπως φαίνεται, οι δήμοι και οι περιφέρειες στην Ελλάδα χειρίζονται μόλις 7-8% των δημόσιων δαπανών, όταν ο μέσος όρος της Ευρώπης κυμαίνεται μεταξύ 30% και 60%. Τα έσοδα είναι σχεδόν πλήρως συγκεντρωμένα στο υπουργείο Οικονομικών, ενώ η φορολογική αυτονομία (T.A.) βρίσκεται ουσιαστικά στο μηδέν (0,05).
Αυτό σημαίνει πως η Τοπική Αυτοδιοίκηση παραμένει περιορισμένη τόσο σε λειτουργικούς πόρους όσο και σε πραγματική εξουσία, υπονομεύοντας το ίδιο το Σύνταγμα (άρθρο 102). Πολλοί τομείς τοπικού χαρακτήρα, όπως ο πολεοδομικός σχεδιασμός, η πρωτοβάθμια υγεία, οι τοπικές μεταφορές, ακόμη και η κινητικότητα προσωπικού εντός του ίδιου νομού, παραμένουν υπό τον ασφυκτικό έλεγχο υπουργείων ή αποκεντρωμένων διοικήσεων με εντολή του κεντρικού κράτους.
Υψηλό κόστος
Η διατήρηση ενός υπερσυγκεντρωτικού μοντέλου έχει πολλαπλά και σημαντικά κόστη:
1. Γραφειοκρατική Σπατάλη και Καθυστέρηση: Ολόκληρος ο κεντρικός μηχανισμός αναλώνεται σε μικροδιαχείριση τοπικών υποθέσεων. Η απαίτηση για υπουργική απόφαση για τη μετακίνηση ενός γιατρού εντός του ίδιου νομού αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα δυσλειτουργίας, επιβαρύνοντας τη διοίκηση και μειώνοντας την ευελιξία του συστήματος.
2. Χρηματοδοτική Ασφυξία της Αυτοδιοίκησης: Οι Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι (ΚΑΠ) προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση υποχώρησαν δραματικά μετά το 2010, πέφτοντας από τα περίπου 8,5 δισ. ευρώ σε λιγότερο από 4 δισ. ευρώ, όπου και παραμένουν. Αυτή η αντίφαση -κεντρικό κράτος με πλεονάσματα, τοπική διοίκηση με ασφυξία- υπογραμμίζει ότι η αυτοδιοίκηση δεν λειτουργεί ως ισχυρό, αυτόνομο επίπεδο.
3. Μείωση Αποτελεσματικότητας και Καινοτομίας: Η έλλειψη τοπικής εξουσίας και πόρων μειώνει την ικανότητα των δήμων να ανταποκρίνονται γρήγορα σε ανάγκες, δυσχεραίνει τον στοχευμένο αναπτυξιακό σχεδιασμό και μετατρέπει την Τ.Α. σε απλό «εκτελεστικό σκέλος» του κέντρου.
4. Ενίσχυση της Διαφθοράς: Η συγκεντρωτική διάρθρωση εξουσίας και πόρων αυξάνει τη δυνατότητα συγκέντρωσης αποφάσεων, καθυστερήσεων και λιγότερου ελέγχου, ευνοώντας τις ευκαιρίες για πελατειακές σχέσεις και πολιτικές εξαρτήσεις. Η αποκέντρωση, αντιθέτως, ενισχύει τη διαφάνεια και περιορίζει τις ανισότητες.
Νέο συμβόλαιο
Τα διεθνή πρότυπα, όπως η Ευρωπαϊκή Χάρτα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, απαιτούν την ενίσχυση της θέσης της ΤΑ με:
■ θεσμική αυτοτέλεια (νόμος, απόφαση, πόροι),
■ κανονιστική αρμοδιότητα (π.χ. φόροι, άδειες),
■ οικονομική αυτοδυναμία και πρόσβαση σε πόρους,
■ λογοδοσία και συμμετοχή πολιτών,
■ συνεργασία μεταξύ επιπέδων διοίκησης, χωρίς καθολική επιτήρηση από το κέντρο.
Η Ελλάδα απέχει σημαντικά από αυτά τα πρότυπα. Η υπερσυγκέντρωση φανερώνει ότι το σύστημα λειτουργεί περισσότερο ως «κάτω χέρι του κέντρου» παρά ως αυτόνομη τοπική δημοκρατία.
Για να προχωρήσει η χώρα προς ένα νέο αναπτυξιακό μοντέλο απαιτείται μια επίπονη πολιτική αλλαγή και σύγκρουση με ισχυρές καθεστωτικές δυνάμεις. Χρειάζεται ένα νέο συμβόλαιο μεταξύ κράτους και αυτοδιοίκησης, με σαφείς κανόνες, αποκέντρωση πόρων, ισχυρή τοπική εξουσία και ουσιαστική συμμετοχή των πολιτών. Η αποκέντρωση δεν είναι πολυτέλεια, είναι θεσμική και οικονομική αναγκαιότητα.
Φορολογική αυτονομία
Η ουσία του προβλήματος στην Ελλάδα, όπως καταδεικνύεται στον πίνακα Συγκριτικών Δεικτών, είναι η σχεδόν μηδενική φορολογική αυτονομία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ). Ο δείκτης Tax Autonomy (T.A.) για την Ελλάδα είναι μόλις 0,05 (σε κλίμακα 0-1), δηλαδή η Τ.Α. δεν έχει κανέναν ουσιαστικό τοπικό φόρο που να ορίζει μόνη της. Αυτό έρχεται σε πλήρη αντίθεση με χώρες όπως η Δανία (0,80), η Σουηδία (0,75) ή ακόμη και η Ισπανία (0,50), όπου η Τ.Α. έχει τη δυνατότητα να επιβάλλει ή να μεταβάλλει συντελεστές σε σημαντικά τοπικά έσοδα.
Η εξάρτηση των ελληνικών δήμων από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους (ΚΑΠ) -είναι καθορισμένοι κεντρικά και μειώθηκαν δραματικά- τους καθιστά πολιτικά και οικονομικά εξαρτημένους από το υπουργείο Οικονομικών και τις κεντρικές αποφάσεις. Μια πραγματικά αποκεντρωμένη διοίκηση απαιτεί οι δήμοι να μπορούν να χρηματοδοτούν τις αποφάσεις τους με δικά τους έσοδα, ώστε να λογοδοτούν απευθείας στους πολίτες τους για τις δαπάνες και τους φόρους.
Η παρούσα κατάσταση διατηρεί έναν πελατειακό δεσμό με το κέντρο, όπου ο δήμαρχος λειτουργεί ως διαμεσολαβητής για τη διεκδίκηση χρημάτων και έργων από την κεντρική εξουσία, αντί ως αυτόνομος διαχειριστής της τοπικής ανάπτυξης. Η μεταρρύθμιση της φορολογικής αυτονομίας αποτελεί λοιπόν τον ακρογωνιαίο λίθο για το πέρασμα σε ένα νέο, σύγχρονο αναπτυξιακό κράτος.
* Πρώην διευθυντικό στέλεχος της ΕΕΤΑΑ, τ. διευθύνων σύμβουλος του ΟΑΣΑ